In het eindverslag van informateur Tjeenk Willink van 30 april lees ik het volgende.
‘Meer dualisme en een open bestuursstijl eisen een andere invulling van het minister-presidentschap. Ik heb daarover met de demissionair minister-president gesproken. Hij realiseert zich dat die omslag het nodige zal vragen niet alleen van Kamerleden en ministers of van fractievoorzitters, maar vooral ook van de toekomstige minister-president. Hij heeft aangegeven daarover na te denken en aangekondigd zijn gedachten op korte termijn naar voren te zullen brengen.’
Dit roept bij mij toch wel de nodige vragen op? Wie is Mark Rutte dat hij aan zet is om een notitie te gaan schrijven? Als demissionair premier heeft hij daar strikt formeel niets van te vinden.
Ook niet als kandidaat-premier voor een nieuwe periode. Kennelijk sorteert ‘Houdini’ Rutte voor op een nieuw premierschap. Waar blijft Sigrid Kaag? Waarom zegt zij niet: ‘Ik schrijf mee?’
Hooguit zou de toekomstig formateur/kandidaat-premier een positie kunnen hebben om iets op papier te zetten, maar dan zitten we in de eindfase van formatie.
Maar ik ben nog het meest verbaasd over het niet ingrijpen door Tjeenk Willink. Hij zou tegen Rutte hebben moeten zeggen: ‘Waarde vriend, jij gaat helemaal niets op papier zetten; ik zal Vera Bergkamp – voorzitter van de Tweede Kamer – vragen om als primus inter pares van de volksvertegenwoordiging een notitie te schrijven over het dualisme, over de verhouding tussen regering en parlement.’
Even een vraag tussendoor. De termen ‘macht’ en ‘tegenmacht’ zijn uitermate populair geworden. Welke gremia worden gekoppeld aan ‘macht’ en ‘tegenmacht’? Waarschijnlijk is je antwoord ‘regering’ respectievelijk ‘parlement’.
Inderdaad, zo wordt het door iedereen uitgelegd. Maar dit is net de crux van het hele verhaal rondom het falen van het dualisme. De macht hoort te liggen bij de volksvertegenwoordiging en de tegenmacht moet worden geboden door de regering. Precies andersom, dus.
Hoe komt het dat het in de praktijk anders uitpakt? Deze fundamentele fout zit in ons staatsrecht en wordt veroorzaakt door het niet naleven van de trias politica, de scheiding van de drie machten: de wetgevende, de uitvoerende en de rechtsprekende macht.
In Nederland wordt de wetgevende macht uitgeoefend door de regering en het parlement. Artikel 81 van de Grondwet luidt als volgt: ‘De vaststelling van wetten geschiedt door de regering en de Staten-Generaal gezamenlijk’. Dit betekent dat de regering zich twee van de drie machten mag toe-eigenen. Niks geen scheiding.
Daar komt ook nog eens bij dat de regering in het wetgevingsproces het voortouw neemt, waarna het parlement er ook nog wat van mag vinden. Daarmee ligt de facto de wetgevende macht bij de regering. Nogmaals, de regering beschikt daarnaast ook nog eens over de uitvoerende macht. Deze situatie zorgt ervoor dat de macht bij de regering rust en dat de Tweede Kamer wordt gedegradeerd tot het leveren van tegenmacht.
Tjeenk Willink zoekt naar wegen hoe de wetgevende functie kan worden versterkt. Hij oppert dat de controle op beleidseffecten beter moet en hij verwacht heil van verdere professionalisering van politiek en ambtenarij. En een andere bestuursstijl, gebaseerd op vertrouwen.
Maar daarmee redden we het niet. De discussie over dualisme dateert al uit 1955, zo lees ik in NRC van zaterdag. Dat zegt genoeg. Er moet iets fundamenteels veranderen en dat zit in de structuur.
Het gaat om een wisseling van macht en tegenmacht: van regering naar parlement en andersom. Daar is een wijziging van het eerdergenoemde artikel uit de Grondwet voor nodig.
Ik geef een voorbeeld van hoe het na die wijziging uitziet. Wanneer het parlement (en dus niet de regering) de Wet kinderopvang vaststelt (= uitoefenen van macht), waarin onder andere zaken met betrekking tot de uitvoering van de kinderopvangtoeslag worden geregeld, dan moet de regering zeggen: ‘Hoho, dit kan zo niet, dit is onuitvoerbaar (= uitoefenen van tegenmacht).
Ik hoef verder niet uit te leggen dat dit een heleboel ellende had voorkomen.
Peter Hovens
Coöperatie SamenWereld